肥水不流外人田?公共港口兼營(yíng)航運(yùn)的危害性
2017-01-11 11:51 來(lái)源：航運(yùn)交易公報(bào)
一些公共港口為打通全產(chǎn)業(yè)鏈兼營(yíng)航運(yùn)業(yè)務(wù)，看上去是“肥水不流外人田”，實(shí)質(zhì)卻具有危害性，且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，似乎也不利于整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。
改革開(kāi)放三十多年，在航運(yùn)業(yè)乃至物流業(yè)中，國(guó)家投資最大的當(dāng)屬港口。如今，港口不僅徹底擺脫了20世紀(jì)80年代嚴(yán)重壓港的尷尬境遇，許多大港已呈現(xiàn)出產(chǎn)能過(guò)剩的無(wú)序發(fā)展現(xiàn)象。相反，船東則處于岌岌可危的生死關(guān)頭。
在此大背景下，一些公共港口為打通全產(chǎn)業(yè)鏈兼營(yíng)航運(yùn)業(yè)務(wù)，看上去是“肥水不流外人田”， 實(shí)質(zhì)卻具有危害性，且從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，似乎也不利于整個(gè)行業(yè)的發(fā)展（本文所及之公共港口，是指由國(guó)家投資建設(shè)并主營(yíng)裝卸業(yè)務(wù)的港口，個(gè)人或企業(yè)投資建設(shè)的港口以及主營(yíng)其他業(yè)務(wù)的企業(yè)自有港口除外）。
港口兼營(yíng)航運(yùn)業(yè)務(wù)實(shí)例
近年來(lái)，中國(guó)沿海許多國(guó)有大型港口開(kāi)始涉足航運(yùn)業(yè)，既有涉足國(guó)際班輪業(yè)，也有涉足沿海運(yùn)輸業(yè)，還有涉足海運(yùn)以外其他物流業(yè)，如公路集裝箱運(yùn)輸和貨運(yùn)代理業(yè)務(wù)等等。特別是自國(guó)家批準(zhǔn)設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)以后，交通運(yùn)輸主管部門為配合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，特例批準(zhǔn)了某些自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的外國(guó)班輪公司取得國(guó)內(nèi)沿海運(yùn)輸權(quán)。
某大港營(yíng)業(yè)執(zhí)照的內(nèi)容顯示，其兼營(yíng)的業(yè)務(wù)幾乎覆蓋航運(yùn)產(chǎn)業(yè)鏈所有業(yè)務(wù)。該港口下一步將以打造國(guó)內(nèi)一流的航運(yùn)企業(yè)為目標(biāo)，為貨主提供港到港、對(duì)方港到廠家的全程物流服務(wù)，全面加快港口航運(yùn)業(yè)務(wù)發(fā)展，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
港口：天然壟斷性企業(yè)
因港口的地理優(yōu)勢(shì)、業(yè)務(wù)特點(diǎn)及其國(guó)有性質(zhì)，導(dǎo)致港口天然具備壟斷特質(zhì)，所以《港口經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》第5條和第6條規(guī)定，港口經(jīng)營(yíng)人不僅需獲得經(jīng)營(yíng)許可，并禁止其實(shí)施壟斷行為。因港口經(jīng)營(yíng)須獲得經(jīng)營(yíng)許可，所以港口歸屬于《反壟斷法》第7條規(guī)定的專營(yíng)專賣企業(yè)，其提供服務(wù)的價(jià)格和經(jīng)營(yíng)行為應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)管和調(diào)控。
自2008年國(guó)際航運(yùn)大滑坡以來(lái)，許多船東如履薄冰，在國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)，韓進(jìn)海運(yùn)的破產(chǎn)最為典型；在國(guó)內(nèi)航運(yùn)市場(chǎng)，海南泛洋航運(yùn)有限公司的破產(chǎn)及多數(shù)船東“負(fù)運(yùn)價(jià)”經(jīng)營(yíng)的凄慘景象令人嘆息。與此同時(shí)，中國(guó)的港口則日進(jìn)斗金，蒸蒸日上，其主要原因是港口裝卸貨物等服務(wù)的港口使費(fèi)從未受航運(yùn)市場(chǎng)低迷的影響，而是我行我素，照收不誤。這是港口壟斷經(jīng)營(yíng)的主要證據(jù)。
如今，港口在經(jīng)營(yíng)裝卸業(yè)務(wù)外，不僅經(jīng)營(yíng)《國(guó)際海運(yùn)條例》和《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》調(diào)整的所有業(yè)務(wù)，還經(jīng)營(yíng)由海關(guān)、商檢和商務(wù)部管轄的報(bào)關(guān)報(bào)驗(yàn)和國(guó)際貨運(yùn)代理業(yè)務(wù)，即港口經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)范圍不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《港口法》規(guī)定的范圍，幾乎涵蓋了航運(yùn)和物流鏈的所有領(lǐng)域。
港口兼營(yíng)航運(yùn)易造成壟斷
眾所周知，船舶在港口的待泊時(shí)間和裝卸速度，是船舶盈利的重要因素。由于港口掌握著船舶的靠泊大權(quán)，當(dāng)港口設(shè)立航運(yùn)企業(yè)，其所屬的船舶與其他企業(yè)的船舶先后或同時(shí)抵港時(shí)，港口可能會(huì)安排自營(yíng)航運(yùn)企業(yè)的船舶優(yōu)先靠泊裝卸貨物，這將給其他航運(yùn)企業(yè)帶來(lái)船期損失。因中國(guó)現(xiàn)有法律對(duì)船舶的靠泊秩序沒(méi)有具體規(guī)定，所以長(zhǎng)年來(lái)，船舶的靠泊和裝卸秩序無(wú)人監(jiān)管，港口經(jīng)營(yíng)人掌握著生殺大權(quán)。
港口兼營(yíng)的船舶代理業(yè)務(wù)，因背后有港口的支持，具有天然的快速靠泊和裝卸貨物條件，其結(jié)果必然導(dǎo)致船東舍棄原有的船舶代理企業(yè)，選擇港口兼營(yíng)的船舶代理企業(yè)作為其船舶代理人，最終致使中國(guó)沿海現(xiàn)有的其他船舶代理企業(yè)相繼倒閉。成立于建國(guó)初期的中國(guó)外輪代理有限公司隸屬于港務(wù)局，后因業(yè)務(wù)關(guān)系無(wú)法理順，于20世紀(jì)70年代從港務(wù)局剝離?，F(xiàn)重操舊業(yè)，大有復(fù)古的可能。
港口兼營(yíng)貨運(yùn)代理和報(bào)關(guān)報(bào)驗(yàn)業(yè)務(wù)，因其具備前述兩個(gè)重要因素，貨方（進(jìn)出口商）在選擇貨運(yùn)代理人和報(bào)關(guān)報(bào)驗(yàn)人的時(shí)候，一定會(huì)對(duì)港口兼營(yíng)的貨運(yùn)代理和報(bào)關(guān)報(bào)驗(yàn)企業(yè)趨之若鶩，導(dǎo)致其他貨運(yùn)代理和報(bào)關(guān)報(bào)驗(yàn)企業(yè)日漸蕭條。
在港口的裝卸等服務(wù)價(jià)格方面，港口同樣掌握著費(fèi)率高低的大權(quán)，可以任意在港口自營(yíng)的航運(yùn)企業(yè)與其他航運(yùn)企業(yè)之間，適用不同的港口裝卸貨等服務(wù)費(fèi)率。由于港口服務(wù)費(fèi)率是船東主要成本的構(gòu)成之一，所以如果港口實(shí)施此種差額費(fèi)率，將會(huì)導(dǎo)致其他航運(yùn)企業(yè)在航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)的起跑線上就已經(jīng)失敗了。
從反壟斷法審視違法性
《反壟斷法》第7條規(guī)定，國(guó)有經(jīng)濟(jì)占控制地位，并關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)家安全的行業(yè)，以及依法實(shí)行專營(yíng)專賣的行業(yè)，應(yīng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)行為和服務(wù)價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控。毋庸置疑，港口完全符合該條規(guī)定，所以其經(jīng)營(yíng)行為應(yīng)當(dāng)受到國(guó)家相關(guān)機(jī)關(guān)的監(jiān)管和調(diào)控。
現(xiàn)在港口掙脫法律的束縛，跨行業(yè)兼營(yíng)航運(yùn)、船代、貨代和報(bào)關(guān)報(bào)驗(yàn)業(yè)務(wù)，不僅無(wú)人監(jiān)管，還發(fā)給經(jīng)營(yíng)許可證，這是中國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)的悲哀。
《反壟斷法》第17條列舉了7項(xiàng)濫用市場(chǎng)支配地位的違法行為，以此視角審視港口兼營(yíng)航運(yùn)業(yè)務(wù)，可得出如下結(jié)論：港口有能力也有條件在任何時(shí)間，針對(duì)任何其他航運(yùn)企業(yè)實(shí)施濫用市場(chǎng)支配地位的違法行為。例如，限定其他船東只能委托港口自營(yíng)的船舶代理企業(yè)代理其船舶；對(duì)貨主附加由其自營(yíng)的報(bào)關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)報(bào)關(guān)報(bào)驗(yàn)的條件；對(duì)自營(yíng)的船舶和其他船舶實(shí)行交易價(jià)格的差別待遇等等。
港口兼營(yíng)航運(yùn)前景描繪
由于港口具有壟斷特質(zhì)，如果不加以約束任其發(fā)展航運(yùn)和航運(yùn)輔助業(yè)務(wù)，港口必將發(fā)展成為一家龐大的航運(yùn)壟斷性企業(yè)，其他航運(yùn)企業(yè)只能坐以待斃，被港口吞并，最后，在全國(guó)各口岸形成若干家以港口為核心的航運(yùn)企業(yè)。屆時(shí)，港口航運(yùn)企業(yè)是唯一的壟斷企業(yè)，必將消弱或消除航運(yùn)企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)貨主將處于任人宰割的局面，進(jìn)而嚴(yán)重影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
港口最佳發(fā)展模式
《港口經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》第5條規(guī)定，國(guó)家鼓勵(lì)港口經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)實(shí)行多家經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)。事實(shí)上，除長(zhǎng)江沿岸集體所有的微型港口外，中國(guó)沿海大型港口均為國(guó)有企業(yè)，而且是單一的法人主體。由于大型港口間的陸路或海上距離一般在幾百公里，不存在競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，港口本身又是單一的法人，所以在港口所在地也不存在競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題，這就導(dǎo)引出《港口經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制如何實(shí)施的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，為了使港口形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高港口使用率，最佳發(fā)展模式是將現(xiàn)有的一家獨(dú)大的港口集團(tuán)法人拆分為幾十或上百家具有獨(dú)立法人資格的裝卸企業(yè)，將港口現(xiàn)有的泊位按照地理位置或使用功能劃分為若干個(gè)獨(dú)立資產(chǎn)，出租給裝卸企業(yè)，在若干家具有獨(dú)立法人資格的裝卸企業(yè)之間形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。
法律對(duì)航運(yùn)和港口業(yè)的定義
《國(guó)際海運(yùn)條例》是中國(guó)調(diào)整國(guó)際航運(yùn)業(yè)的唯一行政法規(guī)，主要調(diào)整國(guó)際海上運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和與國(guó)際海上運(yùn)輸相關(guān)的輔助性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。國(guó)際海上經(jīng)營(yíng)活動(dòng)主要指客貨班輪運(yùn)輸和航次租船運(yùn)輸；國(guó)際海運(yùn)輔助業(yè)主要指船舶代理、船舶管理、國(guó)際海運(yùn)貨物裝卸、國(guó)際海運(yùn)貨物倉(cāng)儲(chǔ)、國(guó)際海運(yùn)集裝箱場(chǎng)站和堆場(chǎng)等業(yè)務(wù)。顯然，在中國(guó)法下，港口裝卸業(yè)務(wù)屬于海運(yùn)輔助業(yè)。
《國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》是調(diào)整國(guó)內(nèi)水路運(yùn)輸業(yè)唯一的行政規(guī)章，主要調(diào)整始發(fā)港、掛靠港和目的港均在中國(guó)管轄的通航水域內(nèi)的經(jīng)營(yíng)性旅客運(yùn)輸和貨物運(yùn)輸。該條例規(guī)定“水路運(yùn)輸輔助業(yè)務(wù)，是指直接為水路運(yùn)輸提供服務(wù)的船舶管理、船舶代理、水路旅客運(yùn)輸代理和水路貨物運(yùn)輸代理等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”。
《港口法》和《港口經(jīng)營(yíng)管理規(guī)定》均規(guī)定，港口經(jīng)營(yíng)是指港口經(jīng)營(yíng)人在港區(qū)內(nèi)為船舶、旅客和貨物提供港口設(shè)施或者裝卸服務(wù)。
從上述法律規(guī)定不難看出，港口是海運(yùn)輔助業(yè)的一種，其主營(yíng)業(yè)務(wù)是裝卸貨物，向船舶和貨物提供的是服務(wù)，而非主導(dǎo)航運(yùn)業(yè)。
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