港口費收的經濟分析——兼論港口壟斷
2015-10-23 16:14 來源：水運科技
2014年11月12日，交通運輸部與國家發改委聯合下發《關于放開港口競爭性服務收費有關問題的通知》（以下簡稱《港口服務收費通知》），從放開港口勞務性和船舶供應服務收費標準、規范勞務性收費計費方式、簡化港口收費項目和加強港口收費行為監管等四個方面提出了港口服務收費的市場化改革方向。2015年8月4日 ，交通運輸部與國家發展改革委下發《關于調整港口船舶使費和港口設施保安費有關問題的通知》（以下簡稱《港口使費通知》），從規范船舶使費收費項目、改進船舶使費計費辦法、完善船舶使費管理方式、降低港口設施保安費收費標準、規范收費行為和強化監督檢查等六個方面進一步規范了港口使費征收的市場化方向。
總體來看，這兩項通知一脈相承，目的是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，切實發揮市場對資源配置的決定性作用和更好發揮政府作用，進而促進我國水運業持續健康發展，更好地保障國民經濟和對外貿易平穩運行。這兩項通知，一方面確認了當前港口企業已經開展的港口競爭性服務的市場化實踐，另一方面也對港口費收中不符合市場化原則的部分進行了規范，具有較好的現實意義。
港口價格由市場決定
港口費收包括港口勞務費和港口規費，港口勞務費主要包括裝卸費、貨物保管費、移泊費、拖輪費、過駁費、系解纜費、開關艙費、起貨機工力費等項目。港口規費是指港口管理當局按有關規定向船方或貨方征收的港口非勞務費，包括港務費、港口建設費等項目。港口費用按付費對象來分，又分為船舶費用、貨物費用和其他費用。船舶費用即向船方征收的費用，包括領航費、移泊費、系解纜費、船舶港務費、停泊費、船舶代理費以及與船方有關的一些雜項作業費。貨物費用，即向貨物征收的費用，包括裝卸費、貨物港務費、港口建設費、貨物保管費等。
港口價格是港口勞務費和港口規費所構成的綜合價格。港口價格不是港口自身成本加一定毛利率定價，也不是照顧客戶承受能力定價，港口的價格是港口企業在市場中不斷覓價的結果。港口定價過低，就會有更多的貨物通過，進而招致基礎設施的過度使用。港口定價過高會使貨量減少，會造成資源的浪費。計劃經濟時期港口屬瓶頸約束的供小于求狀態，雖然港口定價不高，但需要走后門走關系，這部分費用是港口低定價的隱形價格。最近有個事件恰恰就是企業覓價的例子。武漢新港所屬的武漢國際集裝箱有限公司和武漢港集裝箱有限公司今年1月1日宣布同步上調港口標準集裝箱裝卸費及集裝箱堆存保管費，20英尺的外貿普通重箱價格由340元上漲至425.5元，空箱由226元上漲至294.1元；40英尺的外貿普通重箱由511元上漲至638.3元，空箱則由309元上漲至441.1元。與此同時，2015年一季度，武漢陽邏港集裝箱吞吐量完成24.01萬標箱，雖然同比增長了10.7%，但增速明顯放緩，既低于武漢新港2015年20%的目標增長率，也低于2014年17.87%的年度增長速度。其中，3月僅完成5.99萬標箱，環比下降27.22%。港口方回應此次漲價是成本壓力致恢復性上調。對于港口方將面臨抉擇：是維持上漲后的價格還是降價以保箱量？企業這次的漲價過程就是覓價，是否成功要看市場反應，譴責港口漲價是壟斷行為沒有依據。如果價格真能漲上去，那是市場需求使然。常常看到的是，港口企業試圖漲價，后來又不得不迫于市場的壓力恢復原價。
港口服務性收費堅持市場化原則
《港口服務收費通知》中提出了“簡化港口收費項目”，其中提到了包干費，可以起到促進市場價格透明的作用。包干費盡管價格信號明確，但由于相關費用所牽涉的利益主體很多，還需各利益主體的博弈和利益分割，并可能對現有利益格局進行調整。分項的各種費用有利于讓客戶了解他們獲得了怎樣的服務，也有利于收費方在調整價格時獲得客戶的認可。總體來講，明目各異的收費項目和整齊劃一的包干費并沒有差別，港口的綜合費用與供需關系直接相關，與包干收費還是分項收費無關，船方和貨方期待通過港口包干費獲得相應的費用減免的愿望不一定能夠實現，一切還是要看供需關系。港口收費價格高不一定就是壟斷，價格高可能是供需使然，通過高價激勵供給。
《港口使費通知》中提出了“規范船舶使費收費項目”。對于港口使費，明確了可以征收的具體名目，取消（靠墊費、引航員滯留費和引航計劃變更費）和歸并了一些名目（系解纜費、開關艙費并入停泊費收取）。單從取消和歸并來看，似乎對降低港口使費有正面作用，但企業可以通過轉移費收來規避此項規定，所以并不能直接推導出港口使費會降低。港口使費的簡單化和透明化是趨勢，就是要讓客戶更容易鑒別港口費收的高低并做出理性選擇。設定港口使費的費收上限，其實也并不一定就會降低客戶的相關費用，企業可以通過轉移費收來規避。
《港口使費通知》中規定“要按照規定的服務內容和標準提供服務并收取費用，不得只收費、不服務”，對于費收與服務不匹配的名目，比如理貨，要改進和優化其收費結構，大幅降低簡單服務的收費額度，提高復雜勞動的收費標準，形成合理的理貨費收結構，讓客戶無話可說。對客戶來講，理貨費用的降低并不意味著港口綜合費用的降低，只要供需關系能夠支撐，其理貨降低的費用完全可以從裝卸費或者其他名目的費收中找回來。總體來講，港口收費要與其提供的服務相匹配，不管是競爭性服務還是非競爭性服務。當前環境條件下的非競爭性服務未來完全可能變成競爭性服務，只要政府簡政放權和市場開放做到位，很多被認為是非競爭性港口服務也會逐步走向市場，進而實現效率提升和服務升級。
長期以來內外貿運輸的相關收費沒有統一，形成了事實上的價格歧視，這并不利于我國對外開放的大格局以及建立自由貿易試驗區的原則，未來的方向應當是內外貿同樣的服務同樣的價格。大國思維就要平等和互利，狹隘的民族利益與中國不斷增長的國際地位不匹配。“一帶一路”的國家戰略也要求政策的制定要一視同仁，否則沒有國家愿意參與到中國所建立的體系中。
政府規費的核心在用途
船舶港務費、貨物港務費、港口建設費等政府規費是在我國港口瓶頸約束條件下為了發展水運事業而建立起來的費收體系。隨著政府簡政放權和財政稅收體制的變革，與水運相關的政府規費何去何從需要深入研究。政府規費在過去幾十年對建設水運公共基礎設施、完善水上助航設施、構建完善的水上監管體系都起到了巨大的作用。政府規費的征收有兩大效應：其一是使用者付費，這是公共設施較好的制度安排，對大眾來講更加公平。如果取消規費而是用財政來支付，其實是花全體納稅人的錢為少部分使用水運設施的人埋單，這并不公平。在此意義上，政府規費的征收如果后期的使用恰當，還是有其合理性的。取消規費并不意味著港口綜合費用會大大降低，還是那句話，由供需關系決定。只要需求有支撐，取消掉的政府規費就會被企業的服務收費的提升所填平。政府規費的另一個效應是時滯效應，也即當期收費，未來使用，這會產生使用強度和使用方向的問題。使用強度即本港所產生的政府規費不一定全部用在未來本港的發展上，而是可能轉移到其他地區，這里存在著一定的不公平，但這也恰恰是行業主管部門宏觀調控的手段之一。使用方向上可能存在征收的規費沒有用在水運公共基礎設施上或者提供公共服務上，而可能用在了維持不斷膨脹的監管機構運行上。因此，需要完善相應的法律法規，讓規費征收有依據，規費調整有機制，規費使用規范化。從當前政府規費的征收強度來看，如果還是按照原來的費率征收，其實也意味著費率在不斷下降。新出臺的《港口使費通知》還對部分規費以減少后的費率作為上限，體現了現有政策環境下政府放手以及讓市場發揮決定性作用的決心。隨著我國港口由瓶頸約束到平穩發展再到適度超前，未來港口公共基礎設施的建設任務趨緩，巨大的港口吞吐量也能夠形成相對較大的公共基礎設施建設的資金盤子，在此背景下降低政府規費的費率符合水運業的發展規律。
港口反壟斷的重點在于進入壁壘和強制服務
與港口費收相關的議題是港口壟斷。不少企業都提出了港口各種費收高企以及諸多不合理的費用，還有分拆各地一家獨大的港口集團以消除壟斷的提法。在這里需要明確一個論斷，港口存在價格壟斷嗎？從當前港口的市場格局來看，沿海和內河港口普遍能力過剩，市場的供需關系不支撐港口壟斷定價。同時，很多區域港口星羅棋布，每個港口環伺四周都分布著不少港口，形成了諸多的物流通道，某一個港口希冀通過壟斷實現高價都會面臨貨源的流失。同時，較高的定價也會吸引潛在的競爭者進入港口行業，并最終讓港口較高的定價落空。因此，當前的市場環境不應當存在普遍的價格壟斷。如果把港口集團分拆成兩家，如果需求比較旺盛，相互競爭的兩家港口公司仍然可能高定價。分拆港口集團并不是解決港口壟斷的靈丹妙藥。當前應當關注的是價格欺詐。價格欺詐就是沒有明碼標價，或者標出的價格與實際收取的價格以及實際提供的服務不符。
在《港口服務收費通知》中規定“自主制定、調整收費標準時，要充分考慮用戶承受能力，至少于執行前1個月對外公布，并采取書面、電話、短信息、電子郵件等多種方式通知用戶，確保用戶周知。”調整收費標準，完全不用考慮用戶的承受能力，無論高低都是合理的，價格高了用戶受損，價格低了港口受損，市場供需關系是唯一的尺度。同時，對于價格調整需要1個月前公布的規定，是明顯違反了市場起決定作用的原則，市場信號本來可以即時通過價格調整來實現，非要提前一個月，屆時市場又變了呢？正確的做法是：只要事先公布讓客戶知情就合法，而不需要設定具體的提前日期。
當前港口壟斷關注的議題應當是進入壁壘和強制服務。進入壁壘就是限定部分服務必須由港口集團、集團下屬企業乃至集團指定企業來提供，這就剝奪了船公司的選擇權。強制服務就是為船公司提供無可選擇的服務或者過度服務，比如拖輪（大馬力拖小船）、理貨（簡單服務高收費）和代理（強制代理）等。未來遏制上述港口壟斷將通過強化監管和實施反不正當競爭調查來實現。
港口費收要強化監督檢查
《港口服務收費通知》和《港口使費通知》都在最后提出了強化監督檢查的舉措。政府簡政放權后必須強化市場監管的力度。未來要形成多元化的價格監管機制，交通運輸部掌握行業規律，也可以通過相關機構掌握企業運行的數據，企業運行過程中可能出現的價格欺詐、強制服務和進入壁壘都可以獲得相應的證據，然后與國家價格主管部門、反壟斷調查機構一起啟動相關反不正當競爭調查和反壟斷調查，切實維護市場秩序，形成公平公正的水運市場，為我國外貿和經濟社會的發展服務。
